國有企業(yè)境內(nèi)投資合規(guī)管理10大要點

合規(guī)是指企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為符合國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則以及公司章程、相關規(guī)章制度等要求（《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》）。

合規(guī)管理要求企業(yè)履行其應遵守的全部合規(guī)義務，在投資管理領域，法律法規(guī)、監(jiān)管要求是國有企業(yè)最重要的合規(guī)義務來源之一。

以中央企業(yè)及山東省省屬企業(yè)的相關規(guī)定為例，國有企業(yè)在投資管理領域遵循的合規(guī)義務來源主要如下：

在此基礎上，山東省各地市出臺了各地的市屬/市直國有企業(yè)投資管理辦法，如《濟南市市屬企業(yè)投融資監(jiān)督管理辦法》《青島市市國資委監(jiān)管企業(yè)投資管理辦法》《威海市市管國有企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》等。

各層級的國有企業(yè)投資管理辦法針對中央企業(yè)、省屬企業(yè)及市屬企業(yè)做出了不同的具體監(jiān)管要求，但在內(nèi)容上，各投資管理辦法的制度體系、制度內(nèi)容自上而下具有協(xié)同性和一致性。

《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的適用企業(yè)范圍是國資委代表國務院履行出資人職責的國家出資企業(yè)；《山東省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》規(guī)定的適用企業(yè)范圍是山東省國資委根據(jù)省政府授權依法履行出資人職責的省屬企業(yè)；各地市《市國資委監(jiān)管企業(yè)投資管理辦法》規(guī)定的適用企業(yè)范圍是各地級市國資委根據(jù)市政府授權依法履行出資人職責的市屬企業(yè)。

綜上可得，各級投資管理辦法約束的都是國資委代表本級政府履行出資人職責的國家出資企業(yè)（下稱監(jiān)管企業(yè)），從合規(guī)管理實踐中來看，該部分國家出資企業(yè)最核心的特征是國有資本的直接投資，它的企業(yè)范疇不同于一般的國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)。

上述國有監(jiān)管企業(yè)相較一般國有企業(yè)肩負著了更強的監(jiān)管與合規(guī)要求，國有企業(yè)合規(guī)管理建設也是從這些國有企業(yè)先行開展的。

監(jiān)管企業(yè)除符合各級投資管理辦法要求的合規(guī)義務外，還應當符合國有資產(chǎn)管理領域以及公司法領域?qū)τ谕顿Y管理的合規(guī)要求，而非國家出資的一般國有企業(yè)的合規(guī)義務主要來源于后者，即國有資產(chǎn)管理領域以及公司法領域?qū)τ谕顿Y管理的合規(guī)要求。

《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》所指的“投資”涵蓋固定資產(chǎn)投資及股權投資，其他各省市《投資管理辦法》基本上沿用了這一概念內(nèi)涵，其中，部分地市“投資”范圍包含設立基金等金融性投資行為。

1. 固定資產(chǎn)投資

固定資產(chǎn)投資的概念較為寬泛，根據(jù)《關于印發(fā)固定資產(chǎn)投資項目代碼管理規(guī)范的通知》（發(fā)改投資〔2020〕1439號、2020年9月17日發(fā)布）固定資產(chǎn)投資項目是指在中國境內(nèi)建設的，有一個主體功能、有一個總體設計、經(jīng)濟上獨立核算、按照《政府投資條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》管理的建設單位（活動）。

2. 股權投資

股權投資的概念不言而喻，本文不做過多贅述，國有企業(yè)常見的股權投資模式主要包括：

① 直接收購目標公司全部或部分股權（包括增資）；
② 新設子公司；

③ 以企業(yè)自身作為投資主體，與目標公司成立合資公司（包括參股及控股）；

④ 新設子公司作為投資主體，與目標公司成立合資公司；

⑤ 以有限合伙人身份認購股權投資基金份額等。

根據(jù)《關于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，國有企業(yè)、國有控股企業(yè)均應建立健全三重一大決策制度。

“三重一大”是指重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作，“三重一大”的核心原則之一是集體決策，凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作事項必須由領導班子集體作出決定的要求，具體決策形式表現(xiàn)為黨委會決策、黨委會前置討論+董事會決策、黨委會前置討論+經(jīng)理層決策等。

國有監(jiān)管企業(yè)投資事項關乎企業(yè)及國有資產(chǎn)安全，年度投資計劃、投資決策（尤其是重大項目）等多納入三重一大事項范圍，監(jiān)管企業(yè)應當根據(jù)上級機關的具體監(jiān)管要求和企業(yè)內(nèi)部的決策制度合理安排投資事項進行集體決策等。

國有監(jiān)管企業(yè)應當根據(jù)各級投資管理辦法規(guī)定，結合本企業(yè)實際，建立健全投資管理制度，主要包括：

1. 投資應遵循的基本原則；

2. 投資管理流程、管理部門及相關職責；

3. 投資決策程序、決策機構及其職責；

4. 投資項目負面清單制度；

5. 投資信息化管理制度；

6. 投資風險管控制度；

7. 投資項目完成、中止、終止或退出制度；

8. 投資項目后評價制度；

9. 違規(guī)投資責任追究制度；

10. 對所屬企業(yè)投資活動的授權、監(jiān)督與管理制度。

監(jiān)管企業(yè)投資管理制度應當經(jīng)董事會審議通過后報送國資委，并通過制度執(zhí)行情況評估、再修訂等對制度持續(xù)改進和完善。

監(jiān)管企業(yè)一般在董事會下設投資委員會等專門委員會，作為董事會決策的內(nèi)設機構。投資決策委員會一般由固定成員和臨時成員組成，其中臨時成員可根據(jù)項目需要聘請外部專家。

投資決策委員會針對股權投資的主要職責包括健全投資管理制度，匯總制定年度投資計劃，審議重大投資項目，審議股權投資退出活動，組織開展投資項目的盡職調(diào)查、可行性研究、風險控制、具體實施及投后評價等事項等。

因此，投資決策事項報黨委會前置研究之前一般會先報投資委員會審議討論。

1. 投資方向應聚焦主業(yè)

根據(jù)《山東省省屬企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》關于投資原則的要求，企業(yè)投資應當聚焦主業(yè)、嚴控非主業(yè)、產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)、高風險業(yè)務和低端低效產(chǎn)業(yè)投資。

國有監(jiān)管企業(yè)對主業(yè)內(nèi)容有較為明確的要求。根據(jù)《山東省人民政府辦公廳關于進一步加強省屬企業(yè)主業(yè)管理工作的意見》對主業(yè)確認基本原則的要求，省屬企業(yè)主業(yè)應當符合產(chǎn)業(yè)政策和國有經(jīng)濟布局調(diào)整方向、符合企業(yè)功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、能力適配、數(shù)量適度。省屬企業(yè)主業(yè)一般不超過3個。單個主業(yè)的資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額等原則上不低于企業(yè)總額的25%等。

各央企、省屬企業(yè)、市直企業(yè)的主業(yè)范圍一般會由對應國資監(jiān)管機構階段性加以確認。例如2019年3月20日，山東省人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《關于確認公布省屬企業(yè)主業(yè)的通知》明確了28家省屬企業(yè)的主業(yè)名稱。

同時，國資監(jiān)管機構均要求制定各級監(jiān)管企業(yè)制定投資項目負面清單，嚴控非主業(yè)投資，一般非主業(yè)投資占年度投資計劃總額的比重原則上不超過10%。

2. 制定投資監(jiān)管負面清單

各級國資委根據(jù)國家有關規(guī)定，建立發(fā)布監(jiān)管企業(yè)境內(nèi)投資項目負面清單，設定禁止類和特別監(jiān)管類投資項目，實行分類監(jiān)管。如《中央企業(yè)境內(nèi)投資項目負面清單（2017年版）》、山東省《省屬企業(yè)投資項目負面清單（2019年版）》、青島市《市國資委監(jiān)管企業(yè)境內(nèi)投資項目負面清單（2019年版）》等。

列入負面清單的禁止類的投資項目，國有監(jiān)管企業(yè)一律不得投資；列入負面清單的特別監(jiān)管類的投資項目，國有監(jiān)管企業(yè)應報國資委審核；負面清單之外的投資項目，由企業(yè)按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃自主決策。

① 常見的禁止類項目，包含但不限于：

② 常見的特別監(jiān)管類項目，包含但不限于：

國有監(jiān)管企業(yè)應當按照企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃編制年度投資計劃，并與企業(yè)年度財務預算相銜接，年度投資規(guī)模應與合理的資產(chǎn)負債水平相適應。

企業(yè)投資項目應納入年度投資計劃，納入計劃的投資項目應完成必要的前期工作，具備年內(nèi)實施條件；未納入年度投資計劃的投資項目原則上不得投資，確實需追加投資項目的，應按照投資計劃決策程序調(diào)整年度投資計劃。

因?qū)徸h決策年度投資計劃一般屬國有企業(yè)三重一大事項，所以應經(jīng)黨委會前置研究、董事會集體決策，監(jiān)管企業(yè)年度投資計劃一般根據(jù)具體要求在每年2月底至3月初報送國資委，并附報投資計劃可行性分析報告、董事會決議及會議記錄、財務總監(jiān)審核意見等材料。必要時，國資委會在收到年度投資報告20日內(nèi)，向企業(yè)反饋提示意見，企業(yè)應根據(jù)反饋意見做出修改。

監(jiān)管企業(yè)應當嚴格執(zhí)行年度投資計劃，因生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境發(fā)生重大變化等，停止或暫緩實施、追加投資、新增項目等變更年度投資計劃，應當分析變更影響，按規(guī)定履行相應程序。

監(jiān)管企業(yè)應根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，按照監(jiān)管企業(yè)投資項目負面清單及主業(yè)管理規(guī)定，選擇、確定投資項目，做好項目的融資、投資、管理、運營、退出全過程的研究論證。

對于新投資項目，應當深入進行技術、市場、財務和法律等方面研究論證，其中股權類投資項目，應當開展必要的盡職調(diào)查，并按要求履行資產(chǎn)評估或估值程序。

《山東省國資委關于加強省屬企業(yè)參股管理的指導意見》對股權參股類投資合作對象的甄選、研究論證及盡職調(diào)查做出了進一步的說明。要求省屬企業(yè)通過各類信用信息平臺、第三方調(diào)查等方式審查合作方資格資質(zhì)信譽，逐一進行甄別和研判，遴選經(jīng)營管理水平高、資質(zhì)信譽好、經(jīng)濟實力強的合作方。

對存在失信記錄或行政處罰、刑事犯罪等違規(guī)違法記錄的意向合作方，要視情形審慎或禁止合作。監(jiān)管企業(yè)應遵守利益沖突的相關要求，不得選擇與參股投資主體及其各級控股股東領導人員存在特定關系（指配偶、子女及其配偶等親屬關系，以及共同利益關系等）的合作方。

監(jiān)管企業(yè)在投資項目決策前，應當做好可行性研究分析、投資項目財務分析（關注項目資金來源可行性、投資收益性及對監(jiān)管企業(yè)資產(chǎn)負債率的影響等）、對外部合作方法律盡職調(diào)查（尤其是股權類投資項目）、投資項目風險評估防控等。針對特別監(jiān)管類項目的，一般還需要進行專家論證出具專家論證意見及由獨立第三方機構出具法律意見書。

涉及財務審計、資產(chǎn)評估的投資項目，監(jiān)管企業(yè)應按有關規(guī)定履行相應程序，以經(jīng)核準或備案的資產(chǎn)評估結果作為簽訂投資協(xié)議、出資或收購定價的參考依據(jù)，不得先定價后評估。部分股權投資的行為可能涉及企業(yè)國有資產(chǎn)交易的，需要遵循《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)的要求。

2. 投資決策

在年度計劃內(nèi)的非重大投資事項，一般經(jīng)企業(yè)內(nèi)部審核后可以直接實施，但涉及三重一大的重大計劃投資事項一般需要報企業(yè)投資委員會審議、黨委會前置研究討論、董事會決議。

所有參與決策人員應充分發(fā)表決策意見，并在決議、會議記錄等決議材料簽字，連同項目材料一并歸檔保存。

投資項目決策后，投資項目出現(xiàn)的，應當按照規(guī)定重新履行決策程序，如：

特別監(jiān)管類項目再決策或監(jiān)管企業(yè)因重大投資項目再決策涉及年度投資計劃調(diào)整的，監(jiān)管企業(yè)應當在決策后報本級國資委。

3. 國資委審核：特別監(jiān)管類項目

列入監(jiān)管企業(yè)投資項目負面清單的特別監(jiān)管類項目，企業(yè)應當在履行完內(nèi)部決策程序、投資實施前，向國資委報送相關論證及決策材料。如有特別重大的投資項目，國資委審核后按程序報本級人民政府。

以《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》要求為例，中央監(jiān)管企業(yè)需要報送的材料為：

4. 合同簽署實施

因大部分投資項目合同內(nèi)容的起草、審查及確定事實上在投資決策前就已經(jīng)完成，此處說明的是，國有監(jiān)管企業(yè)不得先于合同簽署支付投資價款，參股投資時不得以約定固定分紅等“名為參股合作、實為借貸融資”的名股實債方式，以及股權代持、虛假合資、掛靠經(jīng)營等方式開展參股合作。

同時，便于投后管理時的減持和退出，股權投資合同應預設好股權減持和退出的時間節(jié)點及可落地路徑。

1. 監(jiān)管企業(yè)應當對實施、運營中的投資項目定期進行跟蹤分析，針對外部環(huán)境和項目本身變化，及時進行再決策。如出現(xiàn)影響投資項目實現(xiàn)的重大不利變化時，應當研究啟動中止、終止或退出程序。

2. 監(jiān)管企業(yè)要加強對所屬企業(yè)投資行為的監(jiān)管，一般情況下，市直企業(yè)、省屬企業(yè)出資設立企業(yè)原則上不超過三級。根據(jù)企業(yè)實際情況合理授權，對所屬企業(yè)的投資事項，通過派出的產(chǎn)權代表（股東代表、董事等）依法依規(guī)發(fā)表意見，行使表決權。各級投資決策機構對投資項目做出決策，應當形成決策文件，所有參與決策的人員均應在決策文件上簽字，所發(fā)表意見應記錄存檔。

3. 企業(yè)應當嚴格執(zhí)行年度投資計劃，因生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境發(fā)生重大變化等，計劃投資項目變更的（包括停止或暫緩實施、追加投資、新增項目等），應當分析變更影響、按規(guī)定履行相應程序。

4. 投資項目決策后，出現(xiàn)以下情形之一的，應當按照規(guī)定重新履行決策程序：

① 初步設計概算超過可研估算20%（含）以上或投資額超過原概算20%（含）以上；

② 資金來源及構成需進行重大調(diào)整，致使企業(yè)負債過高，超出企業(yè)承受能力或影響企業(yè)正常發(fā)展；

③ 投資對象股權結構發(fā)生重大變化，導致企業(yè)控制權轉(zhuǎn)移；

④ 投資項目合作方嚴重違約，損害企業(yè)利益；

⑤ 因不可控因素造成投資風險劇增或存在較大潛在損失等重大變化，造成投資目的無法實現(xiàn)。

特別監(jiān)管類項目再決策的，監(jiān)管企業(yè)應當在決策后將有關情況報告市國資委。監(jiān)管企業(yè)因重大投資項目再決策涉及年度投資計劃調(diào)整的，應當在決策后的年度投資計劃報送市國資委。

1. 監(jiān)管企業(yè)應及時向市國資委報送季度、年度投資完成情況報告，年度投資完成情況報告，主要包括投資完成總體情況、投資效果分析、重大投資項目進展情況、投資后評價工作開展情況、投資存在的主要問題及建議。

2. 監(jiān)管企業(yè)應當每年選擇部分已完成的重大投資項目開展后評價，形成后評價報告，總結經(jīng)驗、揭示風險、制定對策，改進投資管理，并提出獎懲處理意見等。監(jiān)管企業(yè)應對特別監(jiān)管類項目全部開展后評價，并將后評價報告及時報送市國資委。

3. 監(jiān)管企業(yè)應當開展重大投資項目專項審計，對項目決策、投資方向、資金使用、投資收益、投資風險管理等方面進行重點審計，針對發(fā)現(xiàn)的問題，制定落實相應整改措施。

國有監(jiān)管企業(yè)一般要求參股投資的被投資企業(yè)每年報送外部會計師事務所出具年度審計報告，但如果國有監(jiān)管企業(yè)參股投資（尤其是持股比例低于33%時）的項目發(fā)展失控，往往無法付諸投資項目專項審計的合規(guī)要求。

投資失控的根源可能來自投資前簽署的不合理投資協(xié)議，或是投資后未能及時行使股東權利，長期“只投不管”，以致監(jiān)管企業(yè)無法參與被投資企業(yè)的經(jīng)營活動、喪失股東知情權等。

投后管理要充分發(fā)揮股東權利，不僅要深入了解被投資企業(yè)信息，在被投資企業(yè)發(fā)展方向和目標上把關，還要合理計劃和判斷退出節(jié)點、退出路徑，實現(xiàn)投資盈利、合理變現(xiàn)。

國有監(jiān)管企業(yè)在投后管理過程可以開展的工作包括但不限于：

1. 戰(zhàn)略制定：參與被投資企業(yè)發(fā)展計劃及運營戰(zhàn)略制定，管控被投資企業(yè)年度預算、決算方案和利潤分配方案等。

2. 運營監(jiān)控與評估：定期了解或由被投資企業(yè)國有股東代表（董事、監(jiān)事及高級管理人員等重要崗位）定期反饋被投資企業(yè)財務及經(jīng)營數(shù)據(jù)，獲取其財務報表經(jīng)營數(shù)據(jù)、三會決議等文件，了解標的企業(yè)資產(chǎn)負債、業(yè)務運行、財務狀況、員工關系發(fā)展等情況。同時，監(jiān)管企業(yè)財務部門歸口匯總、分析被投資單位財務數(shù)據(jù)，并及時提供決策有用的信息。

3. 調(diào)整與退出：在對投資項目實施動態(tài)監(jiān)控的前提下，如果發(fā)生資本市場發(fā)生向好表現(xiàn)趨勢或影響標的企業(yè)投資安全等重大不利變化的情形時，投資管理部門/企業(yè)排除人員應及時向公司匯報，由公司研究采取調(diào)整或退出相關方案，對所持股權進行增持或減持。

4. 績效管理：為保證國有資產(chǎn)保值增值，國有監(jiān)管企業(yè)應當設計合理的估值模型，準確計算項目當期投資收益，做好效益評估。

《山東省國資委關于加強省屬企業(yè)參股管理的指導意見中》對參股國有企業(yè)的投后管理提出八點要求：依法履行股東職責、注重股權投資回報、推進財務管控常態(tài)化、強化產(chǎn)權管理、規(guī)范字號等無形資產(chǎn)適用、健全委派人員履職管理體系、嚴格領導人員兼職管理、加強黨的建設，為監(jiān)管企業(yè)的投后管理提供了重要的參考。

1. 企業(yè)當建立投資全過程風險管理體系，并不斷健全完善，強化投資事前風險評估和風險防控方案制定，做好項目實施過程中的風險監(jiān)控、預警和處置，合理安排股權投資項目的退出時點與方式。對預估風險較大的投資項目，應由具備相應評估能力和條件的專業(yè)機構出具風險評估報告。

2. 鼓勵企業(yè)商業(yè)性投資項目積極引入各類投資機構參與，對具備條件的新上投資項目采取項目團隊跟投、風險抵押金等方式，實現(xiàn)項目收益共享、風險共擔。對合資合作及并購項目，企業(yè)應設置有效的權益保護措施，強化對投資相關合同、協(xié)議及標的公司章程等法律文本的審查，維護國有股東權益，不得違反合同約定提前支付并購價款，不得為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯(lián)方輸送利益。

3. 企業(yè)應嚴格控制除套期保值以外的金融衍生品、證券市場投機交易等高風險投資。

企業(yè)違反相應投資管理辦法規(guī)定，未履行或未正確履行投資管理職責，造成國有資產(chǎn)損失或嚴重不良后果的，按照各級政府、各企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營投資責任追究辦法對企業(yè)相關人員進行責任追究，涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。

《山東省省屬企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》明確列明了十種投資并購方面的責任追究情形，包括：

本文邏輯脈絡依托于各級國資委對監(jiān)管企業(yè)的投資管理監(jiān)督辦法，相關國有企業(yè)投資管理監(jiān)督辦法目前僅直接規(guī)范國資委及部分管委會、政府機構直接履行出資職責的國有企業(yè)，監(jiān)管企業(yè)的下級公司、非監(jiān)管企業(yè)屬性的地方國有企業(yè)及子公司并不完全受上述投資管理監(jiān)督辦法約束，這些國有企業(yè)除遵守國有企業(yè)一般性法律規(guī)范和政策文件要求，更多事項納入企業(yè)自主決策權限范圍。

筆者直接參與承辦某地方市直企業(yè)合規(guī)管理體系的建立，目前項目已經(jīng)建成交付，進入運行輔導階段，故此汲取律師工作實踐中的國企法律服務經(jīng)驗和合規(guī)管理體系建設經(jīng)驗，選取其中一個法律知識要點，總結整理形成本篇文章，愿對企業(yè)合規(guī)管理建設的其他同行者有所幫助。